NIK: spadła dostępność nowych narkotyków, ale brakuje aktualizacji listy substancji kontrolowanych

Jak wyjaśnia Izba, pozytywny wpływ prawa na ograniczenie dostępności narkotyków nie rozwiązuje problemu wszystkich groźnych dla życia i zdrowia substancji.

Jak ustaliła NIK, przez niemal półtora roku (do czasu zakończenia kontroli), minister zdrowia i Główny Inspektor Sanitarny nie doprowadzili do aktualizacji list substancji kontrolowanych, choć częste uaktualnianie tych wykazów było jednym z kluczowych założeń wprowadzanych zmian. W efekcie, choć na rynku były dostępne nowe szkodliwe substancje, za ich wytwarzanie, posiadanie w znacznych ilościach lub sprzedawanie nie groziła odpowiedzialność karna.

Środki zastępcze nie podlegają pod przepisy karne

Izba przypomina, że do zmiany przepisów prawa doszło w sierpniu 2018 r. W znowelizowanej ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii uwzględniono część wniosków, które NIK sformułowała w 2017 r. po kontroli “Przeciwdziałanie sprzedaży dopalaczy”. Izba proponowała m.in. zrównanie dopalaczy z narkotykami, a więc ich penalizację. Zmiana ta została wprowadzona, ale nie objęła wszystkich nowych narkotyków.

W przypadku nowych substancji psychoaktywnych, które znajdują się na liście substancji kontrolowanych publikowanej przez ministra zdrowia, wprowadzono odpowiedzialność karną. Natomiast posiadanie, wytwarzanie i sprzedaż środków zastępczych, tak jak wcześniej dopalaczy, podlega karze administracyjnej.

Państwowi Powiatowi Inspektorzy Sanitarni (PPIS) mogą orzec wstrzymanie wytwarzania podejrzanego produktu lub wycofanie go z obrotu do czasu zakończenia badań mających na celu ustalenie, czy rzeczywiście jest on środkiem zastępczym. Jeśli badania to potwierdzą, PPIS orzekają o przepadku produktu na rzecz Skarbu Państwa i jego zniszczeniu, mogą nałożyć również karę pieniężną w wysokości od 20 tys. zł do 1 mln zł.

Częsta aktualizacja listy sprzyja delegalizacji nowych substancji

Druga istotna zmiana w przepisach dotyczyła formułowania katalogów substancji kontrolowanych - środków odurzających, substancji psychotropowych i nowych substancji psychoaktywnych.

Obecnie listy te są publikowane w formie załącznika do rozporządzenia ministra zdrowia (w sprawie wykazu substancji), a nie jak wcześniej - do ustawy. Kluczowe znaczenie ma bowiem częste uaktualnianie takich katalogów, co znacznie przyspiesza delegalizację pojawiających się w obrocie kolejnych szkodliwych substancji.

MZ I GIS nie wywiązywali się ze swoich obowiązków?

Kontrola NIK pokazała, że rozporządzenie, obowiązujące od 21 sierpnia 2018 r., zostało znowelizowane tylko raz - 21 sierpnia 2019 r. i do zakończenia kontroli nie było uaktualnione.

Do nowelizacji doszło dopiero w kwietniu 2021 r., do tego czasu szkodliwe substancje stanowiące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi pozostawały w obrocie rynkowym.

Potwierdzeniem tego jest fakt, że w okresie od 21 sierpnia 2018 r. do 30 czerwca 2020 r. funkcjonariusze Policji i Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) ujawnili takie substancje w 166 przypadkach.

Po zmianach w przepisach wprowadzonych w 2018 r., już w kolejnym roku liczba zgłoszonych przypadków zatruć i podejrzeń zatruć spadła niemal o połowę - z 4324 w roku 2017 do 2148 w roku 2019, a na trend spadkowy wskazują także dane dotyczące I połowy 2020 r., w której odnotowano ok. 560 takich przypadków.

Luka w przepisach

NIK zaznacza, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż nowe przepisy nie są precyzyjne.

Wskazuje, że powstała luka prawna, która może prowadzić do powstawania mechanizmów korupcjogennych. Nowelizując ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii wprowadzono bowiem przepisy przejściowe, którymi objęto tylko te postępowania dotyczące nowych narkotyków, które rozpoczęły się, zanim nowelizacja weszła w życie - gdy czyny z nimi związane były przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z kolei nowelizacja rozporządzenia w sprawie wykazu substancji z 2019 r. spowodowała, że część substancji kontrolowanych straciła status środka zastępczego i stała się nowymi substancjami psychoaktywnymi objętymi odpowiedzialnością karną.

Niedoprecyzowanie przepisów doprowadziło do tego, że część czynów nie mogła zostać objęta ani postępowaniem karnym, ponieważ w dniu ich popełnienia nie były jeszcze przestępstwem czy wykroczeniem, ani postępowaniem administracyjnym, bowiem substancje, których dotyczyły, zmieniły swój status.

Zdaniem NIK rodzi to ryzyko, że czyny dotyczące substancji objętych nowelizacją nie staną się przedmiotem żadnego postępowania, a ich sprawcy nie poniosą konsekwencji.

Ograniczone możliwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej

Choć nowelizacja ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ograniczyła dostępność nowych narkotyków, nie rozwiązała problemów związanych z ich sprzedażą przez internet. PIS nie ma ani specjalistów, ani odpowiednich narzędzi, dzięki którym mogłaby usuwać czy blokować treści na stronach internetowych i konta na portalach społecznościowych związane z prowadzeniem zakazanej działalności - stwierdza NIK.

W tej sytuacji może interweniować Policja zgłaszając zastrzeżenia do administratorów stron - i to oni decydują o ewentualnym podjęciu działań.

W 2018 r. na 7 wniosków złożonych w takich sprawach, tylko w jednym przypadku administrator zablokował wskazaną stronę.

Nie ma natomiast skutecznych możliwości reagowania w przypadku zagranicznych domen internetowych.

Niska skuteczność PIS

Od momentu wejścia w życie nowych przepisów, czyli od sierpnia 2018 r. do czerwca 2020 r., Państwowi Powiatowi Inspektorzy Sanitarni przeprowadzili w całym kraju 293 kontrole związane ze środkami zastępczymi, ale żadna z nich nie ujawniła zakazanej działalności.

W tym samym czasie policja, Krajowa Administracja Skarbowa oraz straż graniczna wykryły środki zastępcze w 542 przypadkach.

W tej sytuacji działania Powiatowych Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych ograniczyły się do prowadzenia postępowań administracyjnych na podstawie materiałów dowodowych przekazanych przez inne organy.

Spadła także, i to niemal trzykrotnie, liczba kontroli obiektów, co do których istniało podejrzenie, że są miejscem sprzedaży środków zastępczych lub ich produkcji. Znacznie zmniejszyła się również liczba wydanych przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji administracyjnych w sprawie nowych narkotyków.

Niedostateczne egzekwowanie kar finansowych

Skutecznego narzędzia do walki ze środkami zastępczymi nie stanowiły także kary pieniężne - podnosi NIK. Świadczy o tym utrzymujący się od lat bardzo niski poziom ich ściągalności, choć i tak wzrósł z 2,8% w latach 2010-2016 do 6,5% w latach 2017-2020. To oznacza faktyczny brak odpowiedzialności sprawców za czyny związane ze środkami zastępczymi.

W skontrolowanych Powiatowych Stacjach Sanitarno- Epidemiologicznych, od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2020 r., nałożono ponad 5 mln zł kar, ale wyegzekwowano nieco ponad 193 tys. zł, czyli niecałe 4% tej kwoty.

Z kolei objęcie penalizacją czynów dotyczących nowych substancji psychoaktywnych pozwoliło policji na wszczynanie postępowań karnych. W 2018 r. (od 21 sierpnia) wszczęto 382 postępowania, w 2019 r. - 847, natomiast w I półroczu 2020 r. - 377.

NIK wskazuje, jakie problemy nie zostały rozwiązane

Izba wskazuje, że nowelizacja ustawy o zapobieganiu narkomanii wprowadziła też obowiązek zgłaszania organom PIS podejrzeń zatruć i zgonów spowodowanych nowymi narkotykami. Nałożono go na podmioty wykonujące działalność leczniczą, w tym również na podmioty przeprowadzające badania pośmiertne. W tym przypadku jednak, wobec braku prawnej definicji takich podmiotów, wątpliwości rodziło ustalenie adresatów tego obowiązku.

Jak pokazała kontrola NIK, GIS utworzył i prowadził rejestr zatruć środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychoaktywnymi, a także weryfikował zgłoszenia. Trzeba jednak dodać, że przepisy dopuszczają zgłoszenia bez wskazania, o jaki nowy narkotyk chodzi. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie ma także możliwości wyegzekwowania obowiązku zgłaszania przypadków zatruć, co doprowadza do tego, że gromadzone dane mogą być niekompletne.

Nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu zgłaszania zatruć i podejrzeń zatruć nowymi narkotykami kontrolerzy NIK stwierdzili w czterech z 10 skontrolowanych Powiatowych Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych. Polegały one głównie na opóźnionym przekazywaniu danych do bazy PIS. W przypadku PSSE w Katowicach takie opóźnienia stwierdzono w ponad 92% badanych zgłoszeń, sięgały nawet ponad 9 miesięcy (281 dni).

Pilnej regulacji wymagają laboratoria analizujące substancje psychoaktywne

Kolejny problem to badania laboratoryjne. W związku z tym, że w okresie objętym kontrolą nowe narkotyki wykrywały przede wszystkim policja i Krajowa Administracja Skarbowa, do Powiatowych Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych wpływały materiały zawierające wyniki badań przeprowadzanych głównie w laboratoriach tych służb.

W sytuacji, gdy wskazywały, że ujawniony produkt stanowi środek zastępczy, a nie np. nową substancję psychoaktywną, wobec braku podstaw do prowadzenia postępowań karnych policja i Krajowa Administracja Skarbowa przekazywały zgromadzone materiały organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Jak wskazuje NIK, problem w tym, że spośród laboratoriów tych służb jedynie Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji zostało uwzględnione w rozporządzeniu ministra zdrowia, w którym wymieniono podmioty mogące takie badania przeprowadzać. Tym samym istotne wątpliwości budziła kwestia, czy materiały zbadane w innych laboratoriach mogą być wykorzystane w postępowaniach administracyjnych.

Stąd też np. w PSSE w Łodzi nie kierowano do powtórnej analizy laboratoryjnej materiałów przekazanych przez inne organy, bowiem jak tłumaczono, nie było podstaw do ich kwestionowania.

Kontrola NIK pokazała również, że nadal nieuregulowana pozostaje kwestia przechowywania w Powiatowych Stacjach Sanitarno-Epidemiologicznych substancji, które utraciły status środków zastępczych i pozostają poza sferą działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W PSSE w Łodzi i w PSSE we Wrocławiu przechowywano takie produkty przez wiele lat.

Rekomendacje NIK

Po analizie sytuacji na rynku nowych narkotyków NIK rekomenduje Prezesowi Rady Ministrów przeprowadzenie kompleksowej międzyresortowej analizy stanowiącej podstawę powierzenia zadań lub uprawnień w obszarze środków zastępczych tym organom państwa, które mogą najskuteczniej przeciwdziałać funkcjonowaniu nielegalnego rynku tych substancji.

Dodatkowo zaleca ministrowi zdrowia podjęcie działań ukierunkowanych na:

• bieżące nowelizowanie rozporządzenia w sprawie wykazu substancji w związku z rekomendacjami wydanymi przez Zespół ds. oceny ryzyka zagrożeń
• ustanowienie przepisów przejściowych dotyczących nowelizacji rozporządzenia w sprawie wykazu substancji w taki sposób, aby jednoznacznie określić skutki utraty przez substancje statusu środka zastępczego na gruncie postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej
• analizę zasadności zastąpienia administracyjnych kar pieniężnych innym narzędziem urzeczywistniającym odpowiedzialność sprawców czynów naruszających zakaz wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środków zastępczych
• wprowadzenie warunków dopuszczalności uznawania za wystarczające w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy PIS badań przeprowadzonych na zlecenie innych organów państwa, których wyniki wskazują na status środka zastępczego danej substancji.

PRZECZYTAJ TAKŻE: NIK: Dopalacze nadal sprzedają się dobrze, działania władz są nieskuteczne

Raport GIS: Nowe narkotyki nadal groźne

Dopalacze - jak wpływają na organizm? Przedawkowaniem najbardziej zagrożone są osoby nieuzależnione