W jednostkach sektora finansów publicznych nadal pokutuje opinia, że lepiej „poczekać na wyrok”, nawet gdy sprawa wydaje się z dużym prawdopodobieństwem „do przegrania”, niż zawrzeć ugodę. Często zaś takie usztywnienie postawy powoduje negatywne skutki dla obu stron procesu. Opinia, jaką pan usłyszał, jest na szczęście błędna, a prognozowany czasem na lata spór sądowy można zakończyć porozumieniem stron.

Ugoda z jednostką finansów publicznych - coraz chętniej wybierane rozwiązanie

Ustawodawca wprowadza pewne ramy, w których należy się poruszać. Nie oznacza to jednak, że ugoda w sprawach, w których stroną jest jednostka finansów publicznych, jest niemożliwa. Wręcz przeciwnie — jest dopuszczalna, a zmiany przepisów, wprowadzane w tym zakresie od 2017 r., pozwalają postawić tezę, że nawet jest premiowana przez ustawodawcę.

Ze swojego doświadczenia mogę wskazać, że w praktyce zawierane są ugody i przybywa ich zwolenników. A ograniczenia w działalności instytucji publicznych, w tym sądów, związane z obowiązującym stanem epidemii, skłaniają strony do podejmowania prób koncyliacyjnego rozwiązania ich problemów prawnych.

Należy dokonać oceny skutków ugody

Przechodząc do przepisów, należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 9 pkt 10 i art. 10 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019.869, dalej jako: ufp), samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (SP ZOZ) jest jednostką sektora finansów publicznych. Wydatkowanie środków publicznych, którym dysponuje SP ZOZ jest ściśle związane z naczelnymi zasadami, takimi jak rzetelność, gospodarność, celowość.

Fundamentalnym przepisem, mającym ogromne znaczenie praktyczne, jest art. 54a ufp, ustanawiający procedurę ugodową. Stanowi on, że jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Ocena skutków ugody nastąpi w formie pisemnej, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego.

Jakie podstawowe wnioski możemy z tego przepisu wysnuć?

1. Ugoda musi dotyczyć „spornej należności cywilnoprawnej”, czyli np. takiej, jak opisuje pan doktor w pytaniu do redakcji.

2. Sprawa nie musi być koniecznie na etapie sądowym, strony mogą zawrzeć ugodę, zanim sprawa trafi do sądu.

3. Należy dokonać oceny skutków ugody, ponieważ podstawą do jej zawarcia jest ocena, że skutki ugody będą korzystniejsze dla SP ZOZ-u niż „prawdopodobny” wynik postępowania sądowego lub arbitrażowego.

Co to oznacza? Żeby przeanalizować wszystkie za i przeciw ugodzie, należy stworzyć poszerzoną analizę problemu pod kątem prawnym w zakresie ustalonego stanu faktycznego. Należy postarać się (w ramach wewnętrznej obsady stanowisk lub zlecenia zewnętrznego) o opinię prawną, która będzie stanowiła ocenę skutków ugody w trybie art. 54a ufp. Prawnik z doświadczeniem procesowym, zwłaszcza w podobnych sprawach, na bazie przeanalizowania sprawy, przepisów i orzecznictwa będzie mógł wskazać prawdopodobieństwo wyniku sprawy, a także rozpisać, jak kosztowo układałaby się sytuacja w różnych wariantach zakończenia sprawy.

W takiej pisemnej ocenie należy, jak wskazuje przepis, uwzględnić nie tylko zasadność spornych roszczeń, ale też czas trwania ewentualnego procesu, jego koszty i możliwości zaspokojenia roszczenia. Oczywiste będzie wskazanie, że im dłużej trwa proces, a roszczący wysuwa roszczenie odsetkowe, tym potencjalny dług szpitala będzie rósł z każdym miesiącem. Stąd też tego typu kwestie też należy, w miarę możliwości, gruntownie przeanalizować. Ustawodawca nie wskazuje żadnej gradacji, co ostatecznie ma zdecydować o pozytywnej lub negatywnej ocenie skutków ugody. Zależy to, oczywiście w ramach przepisów, od autora lub autorów przeprowadzanej analizy.

4. Gdy wreszcie dopełnione zostaną wskazane wyżej formalności ugodowe, można przystąpić do negocjacji, w których także mile widziany jest podmiot profesjonalny, który umiejętnie poprowadzi wskazane rozmowy, ustali taktykę tego procesu.

5. Do stron należy decyzja, czy ugodę zawrą w zwykłej formie pisemnej, czy zdecydują się skierować wniosek do sądu powszechnego o wyznaczenie posiedzenia celem zawarcia ugody.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Dopełniając tę skrótową, ze względu na formę wypowiedzi, analizę prawną, nie można pominąć przepisów ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2019.1440). Często bowiem osoby wydatkujące pieniądze publiczne, pomimo korzystności zawartej ugody dla podmiotu, w którym pracują, obawiają się swojej odpowiedzialności w tym zakresie. Wskazana ustawa w art. 5 ust. 4 przewiduje, że nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w ust. 1, wykonanie wiążącej ugody. A w art. 15 ust. 2, że nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody zawartej zgodnie z przepisami prawa.

Oczywiście, nie należy z treści tych przepisów wyciągać wniosków kategorycznych. Nie w każdym wypadku i nie każda „wiążąca” ugoda będzie zgodna z prawem. Wszystko zależy od konkretnego przypadku, jednakże wskazany artykuł ustawy na pewno wprowadza pewien bufor bezpieczeństwa prawnego osób odpowiedzialnych.

Trzeba pokryć wydatki nieprzewidziane

Podobnie należy nawiązać do art. 256 wskazanej wyżej ustawy. Przewiduje on, że wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie ich przeniesień z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych.

Podsumowując, należy wskazać, że porozumienie się stron w zakresie roszczeń cywilnoprawnych (w większości spraw chodzi o zapłatę należności pieniężnej), w których SP ZOZ jest stroną, jest prawnie możliwe. Należy jednak zwrócić szczególną uwagę na fundament ugody, jakim dla SP ZOZ-u powinna być ocena jej skutków w trybie ustawy o finansach publicznych.